Доступ к интернету: право человека или универсальная услуга с точки зрения международного права

Статья посвящается вопросу о целесообразности закрепления права на доступ к интернету в качестве фундаментального права человека. Анализируются международно-правовые акты Совета Европы и правовые позиции, сформулированные Европейским судом по правам человека и национальными судами в ходе рассмотрения дел об ограничении информационных прав и свобод, а также в специальных докладах международных мандатариев, посвященных вопросам прав человека в интернете. Обосновывается вывод о том, что ограничение доступа к интернету в качестве санкции является непропорциональным средством ограничения свободы выражения. Предложены рекомендации к проекту Руководства Совета Европы о правах человека для пользователей интернета.

Современный мир невозможно представить без интернета с его уникальными коммуникационными и информационными возможностями. В этом году количество пользователей интернета во всем мире приблизилось к отметке в 3 млрд. В тоже время существует значительный «цифровой» разрыв между развитыми и развивающимися странами, индустриальными и сельскими регионами и между группами населения в той или иной стране [1].

Доступ к интернету является универсальной телекоммуникационной услугой, обязательство по обеспечению которой несет государство перед своим населением. Пользование интернетом позволяет гражданам принять участие в общественной жизни и реализовывать свои права и свободы. Ограничение доступа к интернету в значительной степени уменьшает такие возможности. Распространяется подход, в соответствии с которым права человека в «реальном» мире имеют свое «цифровое отражение» в виртуальном мире.

Из этого следует, что права и свободы человека онлайн должны реализовываться не в меньшей мере, чем офлайн. Проблема состоит в том, что основополагающие международно-правовые документы в области прав человека принимались задолго до того, как появилась возможность пользоваться провозглашенными в них правами и свободами онлайн. Право на доступ к интернету может рассматриваться как право нового «цифрового» поколения прав человека, что вызывает неоднозначную оценку среди юристов-международников, как теоретиков, так и практиков.

Актуальность темы исследования. От ответа на вопрос, является ли право на доступ к интернету фундаментальным правом человека, зависит возможность применения предусмотренных в международном праве по правам человека существующих институциональных механизмов защиты. Это может включать рассмотрение заявлений физических и юридических лиц Европейским Судом по правам человека о нарушениях их прав со стороны государств-членов Совета Европы, и применение выработанных в практике того же Европейского Суда правовых позиций.

Возникают и другие злободневные политико-правовые вопросы, связанные с допустимостью ограничений доступа к интернету, доступностью (англ. – affordability) и не дискриминацией. Последний из упомянутых аспектов связан с таким понятием как «сетевой нейтралитет» (англ. – net neutrality), предполагающий защиту права пользователей на приемлемый уровень качества доступа к интернету, независимо от устройств и способов передачи информационного контента [2].

Совет Европы, учитывая важность защиты прав человека для пользователей интернета, инициировал в 2012 году разработку соответствующего Руководства (Council of Europe Draft Guide on Human Rights for Internet Users), проект которого опубликован для публичного обсуждения и комментариев [3].

В документе предусматривается ограничение доступа пользователей к интернету на основании судебного решения. Как видно, исследование этого, казалось бы, исключительно теоретического вопроса, имеет далеко идущие практические последствия, таким образом, добавляя ему актуальность.

Состояние исследования. Исследованием поставленного вопроса занимаются такие ученые как Франк Ла Рю, Рикки Франк Йоргенсен, Матиас Киттиман, Винтон Серф, Ян Браун, Андрис Меллакаулс и др. В большей мере указанными исследователями рассматриваются политико-правовые (универсальная услуга, цифровой разрыв) и технические аспекты (право на подключение) доступа к интернету. Однако вопросы международно-правового характера, связанные с признанием за правом на доступ к интернету статуса фундаментального права человека, остаются не полностью раскрытыми. Указанный недостаток частично предполагается устранить в настоящей статьей, что не исключает необходимости его более глубокого изучения в рамках специального научного исследования.

Целью и задачей статьи является определение международно-правового статуса права на доступ к интернету, правового содержания понятия «свободный и недискриминационный доступ к интернету» с точки зрения негативных обязательств государств, обоснование связи экономического и правового компонентов в доступе к интернету, теоретико-правовой анализ положений проекта Совета Европы «Руководства о правах человека для пользователей интернета» в части формулировки о возможности ограничения доступа к интернету на основании судебного решения. В ходе исследования автор также намерен апробировать применимость функционального подхода к международному нормотворчеству для обоснования необходимости закрепления права на доступ к интернету в качестве фундаментального права человека.

Изложение основного материала. В 2010 году бывший Государственный секретарь Соединенных Штатов Хиллари Р. Клинтон в своем выступлении «Заметки о свободе интернета» отметила, что «свобода подключения – принцип, согласно которому правительства не должны препятствовать людям, желающим подключиться к интернету, к веб-сайтам или между собой. Свобода подключения – то же, что свобода собраний, только в киберпространстве. Она позволяет людям выходить в онлайн, общаться и – хотелось бы надеяться – сотрудничать» [4, с. 7]. А в 2011 году мандатарий Совета по правам человека ООН Франк Ла Рю в своем специальном докладе указал, что «обеспечение универсального доступа к интернету должно быть приоритетом для всех государств» [5].

Поддерживая доклад мандатария, шведский министр иностранных дел, выступая от имени 41 государства, заявил: «Для нас, один принцип самый основной: те права, которые люди имеют офлайн – свободу выражения, включая свободу искать информацию, свободу собраний и объединений, среди прочего – должны также быть защищенными онлайн» [6, c. 2].

В 2012 году Совет ООН по правам человека впервые принял резолюцию, посвященную свободе слова в интернете, в которой:

1. Подтверждает, что те же права, которые человек имеет в офлайновой среде, должны также защищаться и в онлайновой среде, в частности право на свободу выражения мнений, что независимо от границ и для любых выбираемых человеком средств массовой информации, в соответствии со статьями 19 Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах;
2. Признает глобальный и открытый характер Интернета, который является одной из движущих сил ускорения прогресса по пути развития в его различных формах;
3. Призывает все государства поощрять и облегчать доступ к Интернету и международное сотрудничество в целях развития средств массовой информации и объектов информации и коммуникации во всех странах;
4. Предлагает специальным процедурам учитывать эти вопросы в рамках своих мандатов соответственно;
5. Постановляет продолжить рассмотрение вопроса о поощрении, защите и осуществлении прав человека, включая право на свободу выражения мнений, в интернете и других технологических средах, а также о том, каким образом интернет мог бы служить важным средством развития и осуществления прав человека в соответствии со своей программой работы» [7].

Доступ к интернету является одной из тем, которая ежегодно включается в повестку дня Форума по управлению интернетом (англ. – Internet Governance Forum). На конференции в 2009 году в Египте председательствующий резюмировал обсуждение темы доступа к интернету таким образом: «… доступ включает финансовый доступ, достаточность грамотности для доступа, политический доступ, который дает голос языковому доступу и доступ для инвалидов… Вопросы, связанные с инфраструктурою, стали сейчас второстепенными, благодаря проделанному прогрессу, особенно с покрытием мобильной связью и интернетом большинства частей мира. Настоящий доступ не может быть достигнут без внедрения соответствующих регуляторных режимов» [8].

Следует отметить, что на европейском региональном уровне, Совет Европы является «лидером» по разработке и принятию международно-правовых документов в виде рекомендаций государствам-членам в сфере защиты прав и свобод пользователей интернета.  В 2003 году Комитет Министров Совета Европы в Декларации о свободе коммуникаций (общения) в интернете впервые призвал государства-члены «содействовать и поощрять доступ для всех к интернет-связи и информационным услугам на недискриминационной основе по доступной цене» [9].

Среди последних документов, которые приняты Советом Европы в сфере интернета: «Содействие свободе выражения мнений и информации в новой информационно-коммуникационной среде» (2007), «Меры по содействию общественной ценности услуги интернета» (2007), «Меры по поощрению уважения свободы выражения мнений и информации в отношении интернет-фильтрации» (2008); «Меры по защите детей от вредного содержания и поведения, и способствованию их активного участия в новой информационной и коммуникационной среде» (2009); «Новое понятие СМИ» (2011); «Защита и поощрение универсальности Интернета, целостности и открытости» (2011); «Защита свободы выражения мнений и свободы собраний и ассоциаций в отношении частных Интернет-платформ и поставщиков услуг онлайн (2011); «Защита прав человека в отношении поисковых систем» (2012); «Защита прав человека в отношении социальных платформ» (2012). Во всех указанных документах доступ к интернету не упоминается как право, а скорее как условие реализации прав и свобод пользователей. Между тем, в Декларации Комитета Министров Совета Европы о принципах управления Интернетом (2011) признается взаимосвязь между глобальностью, открытостью и другими архитектурными принципами интернета и правами человека.

Право на доступ к интернету как универсальную (общедоступную) услугу закрепляет Директива ЕС об универсальной услуге в редакции 2009 года (2009/136/ЕС), которая устанавливает, что каждый в ЕС должен иметь доступ к минимальному перечню электронно-коммуникационных услуг хорошего качества и по доступной цене, включая доступ к интернету. Кодекс Европейского Союза об онлайновых правах (Code of EU Online Rights) в секции 1 «Права и принципы применимые, когда вы получаете доступ и используете онлайн услуги» также дублирует указанное положение Директивы [10].

Следует отметить, что Кодекс, как в преамбуле к нему указывается, не предусматривает создание новых прав, а является компиляцией существующих прав и принципов. А также не подлежит принудительному исполнению per se, хотя конкретные права и принципы, описанные в нем, подлежат исполнению в соответствии с правовыми документами, из которых они проистекают [11, с. 2].

В законодательстве Украины общедоступные (универсальные) телекоммуникационные услуги определены как минимальный набор определенных услуг стандартного качества, доступный всем потребителям на всей территории Украины. В статье 62 Закона Украины «О телекоммуникациях» установлен перечень таких услуг: подключение конечного оборудования потребителя к телекоммуникационным сетям фиксированной связи общего пользования (универсальный доступ), услуги фиксированной телефонной связи в пределах зоны нумерации (местная телефонная связь), а также вызов служб экстренной помощи, услуги справочных служб и связи с помощью таксофонов» [12]. Как видно из перечня, доступ к интернету в качестве общедоступной услуги в нем на сегодняшний день не числится, что в скором будущем будет скорректировано с учетом необходимости приведения национального законодательства в соответствие с законодательством Европейского Союза, но скорее не сфере прав человека, а в сфере экономики.

В 2012 году Совет Европы приступил к подготовке документа изначально называвшегося «Компендиум прав человека в интернете». Проект, опубликованный в октябре 2013 года для обсуждения, называется «Руководство о правах человека для пользователей интернета», что говорит о смене концепции документа. Подготовленный проект адресуется не государствам-членам для применения, а непосредственно пользователям интернета, что несет в себе важную смысловую нагрузку – пользователи интернета рассматриваются как носители прав и обязанностей в международно-правовом контексте без «посредничества» государств. Если ранее международно-правовые акты направляли свою регуляторную силу на межгосударственные отношения, то этот документ претендует на регулирование отношений между индивидами и государствами.

Кроме этого, в содержательном плане, в отношении доступа к интернету в нем предусматривается возможность ограничения такового на основании решения суда: «Доступ к интернету является важным средством для Вас, чтобы воспользоваться своими правами и свободами и для участия в демократии. Поэтому Вы не должны быть отключены от Интернета против Вашей воли кроме как на основании решения суда» [13].

Из этой формулировки вытекает логичное заключение: если доступ к интернету предполагается ограничивать на основании решения суда, то значит, речь идет об ограничении именно права пользователя интернета.

Австрийский исследователь Маттиас Киттиман также как и Франк Ла Рю (Специальный доклад, 2011) предлагает измерять доступ в двух ипостасях: физический доступ к интернету (подсоединение) и доступ к неограниченной информации онлайн. Причем, последнее ученый считает защищенным международным правом как право человека, особенно правом на свободу выражения, которое ограничивает цензуру. А первое, по его мнению, имеет отношение к преодолению «цифрового разрыва» между теми, кто имеет доступ и теми, кто не имеет, но связано с другими правами человека как условие их реализации [14].

На наш взгляд, предложенное разделение доступа вызвано уникальностью интернета как средства связи и источника информации. Если в отношении второго в международном праве есть полное признание, то первое право, на подключение и коммуникацию, до сих пор остается надлежащим образом не формализованным, как и право не быть отключенным, что значительным образом осложняет его реализацию и защиту на международном уровне.

В качестве противника закрепления доступа к интернету в качестве права человека выступает Винтон Серф, один из «отцов интернета». В его статье в 2012 году аргументируется, что технология обеспечивает право, но не является самим правом [15]. С таким утверждением не согласны ученые, которые рассматривают интернет не только как средство коммуникации, а в более широком понимании как инструмент участия в общественной жизни. Докладчик Франк Ла Рю, в этой связи считает, что отключение пользователей от интернета, независимо от аргументации, должно рассматриваться как непропорциональная мера и нарушение свободы выражения [16].

Позиция специального докладчика ОБСЕ по свободе СМИ, Дуни Миятович, конкретно направлена на признание права на доступ к интернету. В своем выступлении перед Хельсинской Комиссией в 2011 году  она заявила: «Для того, чтобы отдать дань уважения уникальному вкладу, сделанному интернетом для демократического участия, свободы выражения мнения и свободы средств массовой информации, вполне уместно закрепить право на доступ к интернету, как раз на том же уровне, где закреплены эти права, как право человека с конституционным статусом» [17].

По мнению профессора, Яна Брауна, права пользователей интернета на доступ и получение информации и контента на свой выбор защищено статье 10 (1) Европейской Конвенции по правам человека «независимо от границ», с ограничениями в статье 10 (2) проверяемыми строго: любое «формальное» условие, «ограничение» или «наказание» возлагаемое в этой сфере должно быть пропорционально поставленной законной цели» [18].

Применение этого подхода позволит распространить трехступенчатый тест на соответствие требованиям статьи 10 (2) ЕКПЛ на любые ограничения доступа к интернету, в том числе применяемые национальными судами как санкция за правонарушение.

В практике Европейского Суда по правам человека вопрос о доступе к интернету был впервые предметом изучения в 2012 году. В решении по делу «Йылдырым против Турции»  ЕСПЧ отметил, что «право беспрепятственного доступа к Интернету следует также признать» [19]. На национальном уровне судебными органами также признается неадекватность ограничения доступа к интернету: «полный запрет на использование компьютера или доступа в Интернет недопустимо. Оно несоразмерно поскольку ограничивает обвиняемого в использовании того, что является в настоящее время неотъемлемой частью повседневной жизни для значительной части населения, а также требованием работодателей» [20]. В приведенных примерах из судебной практики реализованный критерий оценки пропорциональности ограничения свободы выражения (статья 10 ЕКПЧ) применительно к ограничению права на доступ к интернет.

Таким образом, предложенная в проекте «Руководства Совета Европы о правах человека для пользователей интернета» формулировка, допускающая возможность отключения от интернета, пусть даже с санкции суда, является неприемлемой. Суд не должен допускать отключение пользователей от интернета, поскольку сама мера является неприемлемой в силу ее непропорциональности. В тоже время возможны другие формы и способы ограничения общения в интернете, не препятствующие участию в общественной жизни, которые может применять суд, исходя из обстоятельств конкретного дела, о чем Апелляционный суд Англии и Уэльса указал в вышеупомянутом решении.

Судья Европейского суда по правам человека во время конференции «Наш интернет – наши права, наши свободы – навстречу Стратегии Совета Европы об управлении интернетом» в Вене в ноябре 2011 года  поставила вопрос, является ли доступ к интернету правом человека, и если да, то какие обязательства это возлагает на государства»? [21]. Исходя из проведенного исследования, можно сформулировать такой ответ.

Выводы. По нашему мнению, ответ на этот вопрос лежит в плоскости негативных и позитивных обязательств государства по обеспечению прав и свобод человека. Признание за доступом к интернету статуса фундаментального права человека послужит стимулом для эффективного выполнения позитивных обязательств государствами, направит развитие государственных политик в сфере ИКТ на интересы индивидов для обеспечения свободного и недискриминационного доступа к интернету как универсальной услуги (позитивное обязательство).

В плоскости негативных обязательств, право на доступ к интернету (право не быть отключенным) ограничит возможность государств «обрывать» доступ пользователям, которые подключены к интернету, т.е. лишать их свободы доступа к интернету как одной из ключевых свобод современного информационного общества. Таким образом, международное право выполнит одну из своих функций, направленную на защиту индивидов от произвола государств путем установления рамок дозволенного ограничения прав и свобод человека.

Перед Советом Европы как авторитетной региональной международной правозащитной организацией со значительным потенциалом международно-правового созидания в информационной сфере, о чем указывалось выше, стоит задача признать за правом на доступ к интернету статус фундаментального права человека.

 

Список использованной литературы:

1. Recommendation 263 (2009) The digital divide and e-inclusion in the regions [Electronic source] / The Congress of Local and Regional Authorities, debated and approved by the Chamber of Regions on 4 March 2009 and adopted by the Congress on 5 March 2009. – Available at: https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=1612618&SecMode=1&DocId=1359588&Usage=2
2. Declaration of the Committee of Ministers on network neutrality [Electronic source] / Adopted by the Committee of Ministers on 29 September 2010 at the 1094th meeting of the Ministers’ Deputies. – Available at: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1678287.
3. Council of Europe Draft Guide on Human Rights for Internet Users [Electronic source]. – Available at: http://www.coe.int/t/informationsociety/Rights%20of%20Internet%20Users/Draft%20Council%20of%20Europe%20Guide%20on%20Human%20Rights%20for%20Internet%20Users.pdf
4. Выступление Государственного секретаря США Хиллари Клинтон по вопросу свободы интернета [Электронный ресурс], 21 января 2010 года, Музей журналистики и новостей, г. Вашингтон, 12 с. – Режим доступа: http://www.state.gov/documents/organization/135878.pdf.
5. Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression [Electronic source], UNGA A/66/290, 10 August 2011. – Access mode: http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Opinion/A.66.290.pdf
6. Цит. по: Rikke Frank Jorgensen, Framing the Net. The Internet and Human Rights. – MA, US: Edward Elgar Publishing, Inc., 2013. – 262 p.
7. Резолюция Совета Организации Объединенных Наций по правам человека «Поощрение, защита и осуществление прав человека в Интернете» [Электронный ресурс] от 29.07.2012, A/HRC/20/L.13. – Режим доступа: http://daccess-ods.un.org/TMP/5262201.42841339.html.
8. Chairman’s Summary [Electronic source], Sharm el Sheikh: IGF, 2009. – Access mode: http://www.intgovforum.org/cms/2009/sharm_el_Sheikh/Chairman%27s%20Summary.Completed.04.12.2009.doc
9. Declaration on freedom of communication on the Internet [Electronic source], adopted on 28 May 2003 at the 840th meeting of the Ministers’ Deputies. – Access mode: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=37031.
10. Code of EU Online Rights Luxembourg: Publications Office of the European Union — Luxembourg, 2012. – 24 р. https://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digital-agenda/files/Code%20EU%20online%20rights%20EN%20final%202.pdf
11. 11. Там же.
12. Закон України «Про телекомунікації» від 18.11.2003 № 1280-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 12. – Ст. 155.
13. Council of Europe Draft Guide on Human Rights for Internet Users [Electronic source]. – Available at: http://www.coe.int/t/informationsociety/Rights%20of%20Internet%20Users/Draft%20Council%20of%20Europe%20Guide%20on%20Human%20Rights%20for%20Internet%20Users.pdf
14. Matthias Kettemann. UN Human Rights Council Confirms that Human Rights Apply to the Internet // Blog of the European Journal of International Law. – 2012, July 23.
15. Vinton G. Cerf. Internet Access Is Not a Human Right [Electronic source] // New York Times, 5.01.2012. – Access mode: http://www.nytimes.com/2012/01/05/opinion/internet-access-is-not-a-human-right.html?_r=0
16. Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression [Electronic source], UNGA A/66/290, 10 August 2011. – Access mode: http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Opinion/A.66.290.pdf
17. OSCE media freedom representative calls on governments to recognize access to the Internet as a human right [Electronic source], OSCE Press release, 16 July 2011. – Access mode: http://www.osce.org/fom/81006.
18. Online Freedom of Expression, Assembly, Association and the Media in Europe [Electronic source] / Report to the Council of Europe by Ian Brown, University of Oxford, UK MCM(2013)007. – Access mode: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/.
19. ECHR Chamber judgment, case Ahmet Yildirim v. Turkey [Electronic source], 18.12.2012. – Access mode: http://hudoc.echr.coe.int/webservices/content/pdf/003-4202780-4985142.
20. Regina v. Smith & Others, EWCA Crim 1772 § 20, England and Wales’ Court of Appeal, 2011 http://www.bailii.org/ew/cases/EWCA/Crim/2011/1772.html
21. Цит. по: Andris Mellakauls. Access to the Internet – a human right? [Electronic source], 27.02.2012, CDMSI(2012)Misc3Rev. – Access mode: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/belgrade2013/CDMSI%282012%29Misc3Rev_Internet%20Access%20as%20a%20Human%20Right_en.pdf